Diritto: il potere normativo del Governo
Introduzione
Risale all?Illuminismo, e segnatamente alla formulazione teorica di Montesquieu, il grande principio di civiltà giuridica della separazione dei poteri su cui si basa oggi ogni moderno stato di diritto. Principio secondo il quale è necessario che le tre funzioni fondamentali di uno stato, legislativa, esecutiva e giudiziaria, siano attribuite a diversi ?soggetti? tra loro reciprocamente indipendenti e la cui struttura sia concepita in maniera tale da essere funzionale ai compiti cui essi devono attendere.
Ed è cosi, infatti, che la funzione legislativa, che per sua natura pretende ponderazione e contemperamento di diversi interessi, viene affidata al Parlamento (organo rappresentativo), dalla composizione complessa che, nel rapporto dialettico tra maggioranza e opposizione, è in condizione di confezionare leggi che corrispondano al comune sentire del popolo; la funzione esecutiva, che deve invece attendere all'amministrazione dello Stato in tutte le sue articolazioni, è affidata a un organo (espressione della maggioranza politica) la cui composizione più snella consente di compiere scelte di campo con la necessaria velocità, e, da ultimo, la funzione giudiziaria, che ha il compito di risolvere i contrasti e reprimere le violazioni delle leggi, è attribuita ad un organo, la cui formazione è idonea a garantire l?assoluta indipendenza e autonomia di giudizio e ad assicurare l?imparzialità del suo operato.
Se tutto quanto abbiamo detto rappresenta la regola, è pur vero che talvolta vi è l?esigenza di derogare parzialmente a questa rigida ripartizione di compiti. Può infatti accadere che vi siano situazioni nelle quali appare opportuno che, a svolgere taluni compiti, sia un organo diverso da quello che è normalmente incaricato di eseguirli.
E? questo il caso (che adesso esamineremo) in cui il potere normativo viene affidato dalla Costituzione, se pur entro limiti rigorosamente predeterminati, al Governo i cui atti potranno persino assumere, in alcune ipotesi, la stessa ?forza? delle leggi emanate dal Parlamento.
Occorrente
- Testo della Costituzione italiana e leggi attuative
Decreti legislativi (o decreti delegati)
L?art. 76 della Costituzione prevede che il Parlamento possa delegare al governo il potere di emanare decreti che abbiano la forza della legge ordinaria, che prendono il nome di decreti legislativi o decreti delegati.
La norma non indica per quali casi o in quali materie la delega possa avvenire. Generalmente le Camere ricorrono allo strumento della delega nei casi in cui bisogna disciplinare una materia particolarmente complessa che richieda competenze estremamente tecniche (poiché in questi casi il Governo può avvalersi di organi consultivi tecnici) o quando la formazione della legge richiederebbe tempi particolarmente lunghi (che rallenterebbero eccessivamente l?attività delle Camere).
L?art. 76 precisa con chiarezza il ?contenuto? della delega, stabilendo che la legge di delegazione deve indicare l??oggetto? sul quale il Governo dovrà legiferare, nonché i ?principi e i criteri direttivi? ai quali esso dovrà uniformarsi e, infine, il ?termine? entro cui il decreto dovrà essere emanato.
Nel caso di mancato rispetto del contenuto della legge di delegazione, il decreto legislativo sarà suscettibile di declaratoria di illegittimità da parte della Corte costituzionale per violazione indiretta dell?art. 76 Cost. Nel caso di mancato rispetto del termine indicato dalla legge di delegazione, il potere delegato decadrà, ferma restando la possibilità che il termine venga prorogato o che le Camere rilascino una nuova delega.
Quanto al procedimento di formazione, una volta che il Consiglio dei Ministri abbia ?deliberato? il decreto, esso dovrà essere ?emanato? con decreto del Presidente della Repubblica. A tal fine è previsto che il Governo lo trasmetta al Capo dello Stato almeno 20 giorni prima della scadenza del termine indicato nella legge delega, affinché questi possa esercitare il suo potere di controllo e, se del caso, rinviarlo indietro al Governo affinché lo riesamini.
Il decreto del Pres. Della Repubblica verrà infine pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.
Decreti legge
L?art. 77 della Costituzione stabilisce che il Governo può adottare decreti con forza di legge, di natura provvisoria, in casi straordinari di necessità e di urgenza.
A differenza dei decreti legislativi nei quali l?iniziativa viene assunta dal Parlamento che è titolare della funzione legislativa, in questo caso il Governo procede in totale autonomia in quanto la ?straordinarietà? della situazione da regolare e la ?necessità? di provvedere con ?urgenza? impediscono un intervento tempestivo delle Camere.
Potremmo pensare, ad esempio, alla situazione straordinaria di un caso di calamità naturale che imponga provvedimenti urgenti oppure alla necessità di intervenire su determinati prezzi nel caso di una particolare congiuntura economica in cui si temano speculazioni.
L?art. 77 sottolinea che il Governo agisce ?sotto la propria responsabilità? per richiamare l?attenzione sul fatto che esso dovrebbe utilizzare lo strumento del decreto legge, in via del tutto eccezionale, al ricorrere dei presupposti indicati.
I decreti legge emanati dal Governo hanno immediata efficacia ma sono provvedimenti di natura provvisoria. E? infatti previsto che il Governo, lo stesso giorno della sua emanazione, debba trasmettere il decreto al Parlamento affinché quest?ultimo, riappropriandosi della titolarità della funzione legislativa, possa procedere, entro 60 giorni, alla sua ?conversione in legge?.
La mancata conversione determinerà la caducazione del decreto legge con efficacia ?ex tunc?, ossia sin dal giorno della sua emanazione: verranno quindi travolti tutti gli effetti che esso abbia frattanto prodotto. Sarà in questo caso compito delle Camere stabilire, con legge, come debbano essere regolati i rapporti che siano sorti sotto la breve vigenza del decreto non convertito.
Regolamenti
La Costituzione non ha esplicitamente attribuito al Governo il potere di emanare regolamenti, essendosi limitata, all'art. 87, ad indicare i regolamenti tra gli atti che devono essere emanati formalmente dal Presidente della Repubblica.
Essa ha quindi inteso recepire le norme precedenti alla sua emanazione, ossia la L.100/1926 che disciplinava i regolamenti governativi, nonché l?art. 1 delle preleggi al codice civile del 1942 che indica i regolamenti tra le fonti del diritto.
Il potere di emanare regolamenti è un potere proprio del Governo. Ciò non toglie, tuttavia, che esso debba essere esercitato nel rispetto delle leggi emanate o comunque ?controllate? dal Parlamento, dal momento che i regolamenti rappresentano una fonte di rango ?secondario? che, nel sistema della gerarchia delle fonti del diritto, si colloca in posizione subordinata rispetto alle fonti di rango primario (leggi formali, decreti legge e decreti legislativi) oltre che, com?è ovvio, rispetto alla Costituzione.
A volte è la stessa fonte primaria che prevede già che, dopo la sua emanazione, intervengano regolamenti governativi per integrarne a vario titolo il contenuto
Non è previsto che la legittimità dei regolamenti sia sindacabile dalla Corte costituzionale (il cui controllo si estende solo alle fonti di rango primario). Anche se si tratta di atti sostanzialmente ?normativi?, i regolamenti sono pur sempre atti ?formalmente? amministrativi e quindi nel caso in cui siano illegittimi potranno essere annullati solo dai giudici amministrativi (Tar e Consiglio di Stato).
La materia del potere normativo del Governo è stata successivamente regolata dalla L.400/1988 la quale ne ha compiutamente indicato il procedimento di formazione e l?ambito di operatività.
Quanto all'ambito di operatività dei regolamenti, si distinguono quelli che prevedono norme per disciplinare l?attuazione di una legge (regolamenti di esecuzione), quelli che integrano, nel dettaglio, il contenuto di una legge (regolamenti di attuazione e integrazione), quelli che regolano materie non disciplinate da alcuna legge (regolamenti indipendenti), quelli che danno attuazione alla cosiddetta ?legge comunitaria? emanata dal Parlamento (regolamenti di attuazione delle direttive europee), quelli che realizzano una delegificazione, abrogando una normativa preesistente, per espressa autorizzazione del Parlamento (regolamenti delegati o autorizzati) .
Quanto al loro procedimento di formazione, i regolamenti vengono approvati dal Consiglio dei Ministri (o dal singolo Ministro nel caso si tratti di regolamento ministeriale) e devono ottenere il parere del Consiglio di Stato e il visto di legittimità della Corte dei Conti. Vengono emanati con decreto del Presidente della Repubblica e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale.
Consigli
- Uno studio critico impone di verificare se il Governo faccia realmente uso del potere normativo rispettando i limiti che la Costituzione gli impone